פרופ' רות לפידות - מבכירי המשפטנים בתחום הבין-לאומי – עסקה רבות במחקריה בתחומים הנוגעים למעמדה של ישראל ולגבולותיה, ובין השאר בחנה את זכויות המעבר במצרי טיראן ובתעלת סואץ, ודנה בשאלות של ריבונות ואוטונומיה. בשנים האחרונות מחקריה מתמקדים במעמדה המשפטי של ירושלים, והיא מומחית בעלת שם עולמי בתחום. פרופ' לפידות מילאה שורה של תפקידים דיפלומטיים בשירות המדינה, וייצגה את ישראל בין השאר בעצרת האו"ם, במשא ומתן לשלום עם מצרים ובשיחות הראשונות על האוטונומיה הפלסטינית. מתוך דף קורות חיים באתר מקבלי פרס ישראל בשנת תשס"ו
פרופ' לפידות הכינה מסמך בשם: "עיוות משמעותה של החלטת מועצת הבטחון מס' 242 (1967)" ובו היא מנתחת את העיוותים שהיא מוצאת בהתייחסות ל"אחת ההחלטות של האו"ם שמרבים לצטט אותן בקשר לסכסוך הערבי-ישראלי והיא החלטת מועצת הבטחון מספר 242 מנובמבר 1967"
"רבים המסתמכים עליה [החלטה 242] מסלפים את תוכנה. הסילוף העיקרי מתייחס לנושא הנסיגה: יש אומרים שההחלטה קוראת לישראל לסגת מכל השטחים שכבשה במלחמת ששת הימים, עמדה זו נשמעת בעיקר מפי דוברי האיחוד האירופי, מדינות ערב והפלסטינים. בנוסף לכך, יש הסוברים שבנושא הנסיגה ההחלטה היא דו משמעית. עמדה מוטעית זו נשמעת אפילו מפי ישראלים וידידי ישראל בגלל הספקות שהצליחו לעורר בלבם אלה המפרשים את ההחלטה כקוראת לנסיגה מלאה. סילוף נוסף הנשמע מדי פעם נוגע לבעיית הפליטים הפלסטיניים: הטענה היא שהחלטה 242 מאשרת את זכות השיבה של הפליטים הפלסטינים, אך דבר זה כלל לא נאמר בהחלטה.
החלטה מחייבת לעומת המלצה
מועצת הבטחון מקבלת בדרך כלל החלטות שנושאות אופי של המלצות, אך היא מוסמכת גם לקבל החלטות מחייבות, ובמיוחד בעת שהיא מטפלת על פי פרק 7 למגילת האו"ם ב"איומים על השלום, הפרת השלום ומעשי תוקפנות"
במסיבת עתונאים ביום ה 19 במרס 1992 בהשיבו על שאלה אמר המזכיר הכללי של האו"ם כי "החלטה שאינה מבוססת על פרק 7 למגילת האו"ם אינה מחייבת, לידיעתכם החלטת מועצת הבטחון 242 (1967) אינה מבוססת על פרק 7 למגילת האו"ם" נוסף לדברים אלו הוצאה הודעה נוספת בשמו שנועדה להבהיר את דבריו, ובה הוא אומר כי "אותה החלטה אינה ניתנת לאכיפה באשר היא לא התקבלה על פי פרק 7..."
תוכן ההחלטה אף הוא מצביע על כך שהיתה זו המלצה, שכן מרבית ההוראות שבהחלטה מהוות מסגרת, רשימה של עקרונות כללים שעשויים לקבל אופי אופרטיבי רק לאחר שיוסכם על צעדים מפורטים... "הצדדים חייבים להלביש בשר על העצמות החשופות הללו" (דברי שגריר ארה"ב א' גולדברג בשנת 1969)
נטען גם שהחלטה 338 שנתקבלה על ידי מועצת הבטחון לאחר מלחמת יום הכיפורים (1973), העניקה להחלטה 242 תוקף מחייב.
אבל ההחלטה לא אומרת במפורש שהיא מחייבת... [היא] רק הגבירה את הקריאה לנהל מו"מ על פי הקווים המנחים בהחלטה 242.
החלטה 242 משתמשת במונח "המדינות הנוגעות בדבר" הפלשתינים דרשו שכל שלבי המו"מ יתנהלו על סמך ההחלטה... משום שהיא קוראת לישראל לסגת משטחים, ישראל התנגדה לכך משום שההחלטה עוסקת רק בהסדר בין מדינות. בסוף הוסכם (1993) שתהווה רק כבסיס למו"מ להסדר הקבע ולא למו"מ על הסדר הביניים.
בעיית הנסיגה
האומנם לדעת מועצת הבטחון, החזקתם של השטחים שנכבשו בשנת 1967 על ידי ישראל, היא בלתי חוקית?
קיים הבדל יסודי בין כיבוש צבאי לרכישת שטחים. כיבוש צבאי – לא כרוך בשום שינוי במעמדה הממלכתי של טריטוריה, מעניק סמכויות מסויימות וזכות להשאר בשטח עד שיושג הסכם שלום, הוא לא מעניק זכות משפטית לריבונות עליו.
הצהרת עצרת האו"ם משנת 1970, וכן הגדרת התוקפנות של העצרת משנת 1974: מכירות בחוקיותו של כיבוש צבאי כאשר השימוש בכוח שהוביל לכיבוש, אינו נוגד את מגילת האו"ם.
פרופ' רוזלין היגינס: "אין שום דבר, לא במגילת האו"ם ולא במשפט הבינלאומי הכללי, הנותן מקום לסברה שכיבוש צבאי עד לחתימת אמנת שלום הוא בלתי חוקי"
נוסח הטיוטה שהוגשה ולא התקבל אמר: ש" כיבוש או רכישת טריטוריה באמצעות כיבוש צבאי אינם קבילים על פי מגילת האו"ם". הנוסח הסופי שנקבע היה: [מועצת הבטחון] "מדגישה שרכישת טריטוריה בדרך של מלחמה היא בלתי קבילה".
לטענה כי מועצת הבטחון ראתה את נוכחותה של ישראל בשטחים האלה כבלתי חוקית אין מקום.
כפעולת הגנה עצמית כיבוש צבאי זה היה לגיטימי, והוא מוסיף להיות לגיטימי יד שיושג הסדר של שלום ויותוו גבולות קבועים ומוסכמים!
(מכאן משמעותיים כל כך הנסיונות להפוך את היוצרות ולהאשים את ישראל כיוזמת והתוקפן במלחמה זו)
כל פירוש אחר, למשל, הרעיון שהפיסקה נתכוונה לגנות כל כיבוש צבאי נוגד את הניסוח המילולי ואת הכללים המקובלים של המשפט הבינלאומי. צורתה, מיקומה במבוא ולא בגוף ההחלטה, השוואתה עם פסקאות שלאחריה, מצביעים בברור על כוונה ליישם נורמות קיימות ולא נסיון ליצור נורמות חדשות.
נסיגת כוחות מזויינים של ישראל משטחים שנכבשו בעימות האחרון (Withdrawal of Israel armed forces from territories occupied in the recent conflict) על סמך סעיף זה הויכוח לגבי היקף הנסיגה:
הנסיגה מלאה כפי שדורשים הערבים והאיחוד האירופי, לעומת גישת ישראל שקושרת את הנסיגה לקביעת גבולות בטוחים ומוכרים שיקבעו בהסכמה (מו"מ)
למעשה הויכוח הוא על מילה אחת: בנוסח האנגלי אין 'כל השטחים' (all) גם לא 'השטחים' (The) אלא שבנוסח בצרפתית יש des. הערבים טענו וטוענים שיש כאן השתמעות לשתי פנים. (נראטיבים...)
פרופ' יוג'ין רוסטוב, מי שהיה סגן מזכיר המדינה לעניינים מדיניים במחלקת המדינה של ארה"ב, והיה מעורב בניסוח ההחלטה: "במשך 24 שנים טענו הערבים כי שתי ההחלטות משתמעות לשתי פנים... אין דבר שיוכל להיות רחוק יותר מן האמת" (כתב זאת בשנת 1991).
הפליטים
מי נחשב פליט?
יש את ההגדרה המקובלת במשפט הבינלאומי על פי אמנה משנת 1951 ויש את ההגדרה המקובלת על אונר"א (ססו"ת - סוכנות האו"ם לסיוע ותעסוקה לפליטי ארץ ישראל).
לפי האמנה: ההגדרה כוללת רק את הפליטים עצמם לא את צאצאיהם או מי שרכש אזרחות בארץ אחרת.
לפי ססו"ת: ההגדרה כוללת את הפליט הארץ ישראלי וכוללת את צאצאיו לדורותיהם, גם אם הוא או הם בעלי אזרחות במדינה אחרת.
בד"כ זכות שיבה היא עבור אזרחי המדינה או תושביה הקבועים, וגם הן ניתנות לשלילה או להגבלה בתנאי שאינם שרירותית. (סעיף 12-4 באמנה: "לא תשלל באורח שרירותי מאיש הזכות להכנס לארצו הוא".)
החלטת העצרת 194 III התקבלה בעקבות דו"ח ברנדוט (המתווך מטעם האו"ם) וקבעה הקמת ועדת פיוס לארץ ישראל.
הסעיף עליו מסתמכים הערבים בעיקר הוא סעיף 11:
לא מדובר על 'זכות' אלא שמן הראוי להתיר להם לחזור.
יש בה גם שני תנאים: שהפליטים רוצים לחזור, ו- שהם רוצים לחיות בשלום עם שכניהם (קרי הישראלים היהודים)
לטענת הערבים בהחלטה 242 המועצה מתייחסת לסעיף זה כאשר היא ממליצה על "הצורך להשיג פתרון צודק לבעיית הפליטים"
הניתוח דלעיל הראה שאין בסיס לטענות של הערבים ושל מדינות אירופה כי החלטה 242 קוראת לישראל לסגת מכל השטחים שנכבשו בשנת1967 . ההסתמכות על פסקה אחת במבוא. תוך התעלמות מיתר סעיפי ההחלטה מסלפת את תוכן ההחלטה ומטעה את כל מי שאיננו טורח לבדוק את הנוסח המלא המסמך.
של הנוסח ברור ואיננו דו-משמעי, והוא מדבר על "נסיגת כוחות מזוינים של ישראל משטחים שנכבשו", ולא על נסיגה של הכוחות הישראלים מכל השטחים. גם ההוראה בדבר קביעת "גבולות בטוחים ומוכרים" מרמזת שיש לקבוע גבולות חדשים בהסכמה.
אין שמץ שלזכר להכרה בזכות שיבה לפליטים הפלסטינים, אלא מדובר על הצורך להגיע ל"פתרון צודק".
נראה שיש משפטנים ופוליטיקאים שאינם מכבדים את עיקרון החובה להיות נאמן למקור...
המסמך המקורי
פרופ' לפידות הכינה מסמך בשם: "עיוות משמעותה של החלטת מועצת הבטחון מס' 242 (1967)" ובו היא מנתחת את העיוותים שהיא מוצאת בהתייחסות ל"אחת ההחלטות של האו"ם שמרבים לצטט אותן בקשר לסכסוך הערבי-ישראלי והיא החלטת מועצת הבטחון מספר 242 מנובמבר 1967"
"רבים המסתמכים עליה [החלטה 242] מסלפים את תוכנה. הסילוף העיקרי מתייחס לנושא הנסיגה: יש אומרים שההחלטה קוראת לישראל לסגת מכל השטחים שכבשה במלחמת ששת הימים, עמדה זו נשמעת בעיקר מפי דוברי האיחוד האירופי, מדינות ערב והפלסטינים. בנוסף לכך, יש הסוברים שבנושא הנסיגה ההחלטה היא דו משמעית. עמדה מוטעית זו נשמעת אפילו מפי ישראלים וידידי ישראל בגלל הספקות שהצליחו לעורר בלבם אלה המפרשים את ההחלטה כקוראת לנסיגה מלאה. סילוף נוסף הנשמע מדי פעם נוגע לבעיית הפליטים הפלסטיניים: הטענה היא שהחלטה 242 מאשרת את זכות השיבה של הפליטים הפלסטינים, אך דבר זה כלל לא נאמר בהחלטה.
החלטה מחייבת לעומת המלצה
מועצת הבטחון מקבלת בדרך כלל החלטות שנושאות אופי של המלצות, אך היא מוסמכת גם לקבל החלטות מחייבות, ובמיוחד בעת שהיא מטפלת על פי פרק 7 למגילת האו"ם ב"איומים על השלום, הפרת השלום ומעשי תוקפנות"
במסיבת עתונאים ביום ה 19 במרס 1992 בהשיבו על שאלה אמר המזכיר הכללי של האו"ם כי "החלטה שאינה מבוססת על פרק 7 למגילת האו"ם אינה מחייבת, לידיעתכם החלטת מועצת הבטחון 242 (1967) אינה מבוססת על פרק 7 למגילת האו"ם" נוסף לדברים אלו הוצאה הודעה נוספת בשמו שנועדה להבהיר את דבריו, ובה הוא אומר כי "אותה החלטה אינה ניתנת לאכיפה באשר היא לא התקבלה על פי פרק 7..."
תוכן ההחלטה אף הוא מצביע על כך שהיתה זו המלצה, שכן מרבית ההוראות שבהחלטה מהוות מסגרת, רשימה של עקרונות כללים שעשויים לקבל אופי אופרטיבי רק לאחר שיוסכם על צעדים מפורטים... "הצדדים חייבים להלביש בשר על העצמות החשופות הללו" (דברי שגריר ארה"ב א' גולדברג בשנת 1969)
נטען גם שהחלטה 338 שנתקבלה על ידי מועצת הבטחון לאחר מלחמת יום הכיפורים (1973), העניקה להחלטה 242 תוקף מחייב.
אבל ההחלטה לא אומרת במפורש שהיא מחייבת... [היא] רק הגבירה את הקריאה לנהל מו"מ על פי הקווים המנחים בהחלטה 242.
החלטה 242 משתמשת במונח "המדינות הנוגעות בדבר" הפלשתינים דרשו שכל שלבי המו"מ יתנהלו על סמך ההחלטה... משום שהיא קוראת לישראל לסגת משטחים, ישראל התנגדה לכך משום שההחלטה עוסקת רק בהסדר בין מדינות. בסוף הוסכם (1993) שתהווה רק כבסיס למו"מ להסדר הקבע ולא למו"מ על הסדר הביניים.
בעיית הנסיגה
- "אין לרכוש שטחים במלחמה "acquisition of territory by war"
- נסיגת כוחות מזויינים של ישראל משטחים שנכבשו בעימות האחרון - "Withdrawal of Israel armed forces from territories occupied in the recent conflict".
- זכותה [של כל מדינה באזור] לחיות בשלום בתוך גבולות בטוחים ומוכרים "their right to live in peace within secure and recognized boundaries"
האומנם לדעת מועצת הבטחון, החזקתם של השטחים שנכבשו בשנת 1967 על ידי ישראל, היא בלתי חוקית?
קיים הבדל יסודי בין כיבוש צבאי לרכישת שטחים. כיבוש צבאי – לא כרוך בשום שינוי במעמדה הממלכתי של טריטוריה, מעניק סמכויות מסויימות וזכות להשאר בשטח עד שיושג הסכם שלום, הוא לא מעניק זכות משפטית לריבונות עליו.
הצהרת עצרת האו"ם משנת 1970, וכן הגדרת התוקפנות של העצרת משנת 1974: מכירות בחוקיותו של כיבוש צבאי כאשר השימוש בכוח שהוביל לכיבוש, אינו נוגד את מגילת האו"ם.
פרופ' רוזלין היגינס: "אין שום דבר, לא במגילת האו"ם ולא במשפט הבינלאומי הכללי, הנותן מקום לסברה שכיבוש צבאי עד לחתימת אמנת שלום הוא בלתי חוקי"
נוסח הטיוטה שהוגשה ולא התקבל אמר: ש" כיבוש או רכישת טריטוריה באמצעות כיבוש צבאי אינם קבילים על פי מגילת האו"ם". הנוסח הסופי שנקבע היה: [מועצת הבטחון] "מדגישה שרכישת טריטוריה בדרך של מלחמה היא בלתי קבילה".
לטענה כי מועצת הבטחון ראתה את נוכחותה של ישראל בשטחים האלה כבלתי חוקית אין מקום.
כפעולת הגנה עצמית כיבוש צבאי זה היה לגיטימי, והוא מוסיף להיות לגיטימי יד שיושג הסדר של שלום ויותוו גבולות קבועים ומוסכמים!
(מכאן משמעותיים כל כך הנסיונות להפוך את היוצרות ולהאשים את ישראל כיוזמת והתוקפן במלחמה זו)
כל פירוש אחר, למשל, הרעיון שהפיסקה נתכוונה לגנות כל כיבוש צבאי נוגד את הניסוח המילולי ואת הכללים המקובלים של המשפט הבינלאומי. צורתה, מיקומה במבוא ולא בגוף ההחלטה, השוואתה עם פסקאות שלאחריה, מצביעים בברור על כוונה ליישם נורמות קיימות ולא נסיון ליצור נורמות חדשות.
נסיגת כוחות מזויינים של ישראל משטחים שנכבשו בעימות האחרון (Withdrawal of Israel armed forces from territories occupied in the recent conflict) על סמך סעיף זה הויכוח לגבי היקף הנסיגה:
הנסיגה מלאה כפי שדורשים הערבים והאיחוד האירופי, לעומת גישת ישראל שקושרת את הנסיגה לקביעת גבולות בטוחים ומוכרים שיקבעו בהסכמה (מו"מ)
למעשה הויכוח הוא על מילה אחת: בנוסח האנגלי אין 'כל השטחים' (all) גם לא 'השטחים' (The) אלא שבנוסח בצרפתית יש des. הערבים טענו וטוענים שיש כאן השתמעות לשתי פנים. (נראטיבים...)
פרופ' יוג'ין רוסטוב, מי שהיה סגן מזכיר המדינה לעניינים מדיניים במחלקת המדינה של ארה"ב, והיה מעורב בניסוח ההחלטה: "במשך 24 שנים טענו הערבים כי שתי ההחלטות משתמעות לשתי פנים... אין דבר שיוכל להיות רחוק יותר מן האמת" (כתב זאת בשנת 1991).
- הנוסח בצרפתית הוא תרגום של הנוסח באנגלית, שקדם לו.
- שגריר צרפת באותה עת במועצת הבטחון אמר שהביטוי בצרפתית תואם ללא ספק את הביטוי באנגלית, כלומר: occupied territories שהוא חד משמעי.
- גם אם היה ספק, משפטית הקביעה היא שבמצב כזה יש לפרש על פי זו עם המשמעות הברורה.
- הנוסח האנגלי – הוא המקור, כלל במשפט הבינלאומי שהנוסח המקורי הוא הנוסח הקובע. מי שאומר אחרת דן בנושא כאילו זו פרשנות בתחום האמנות.
- בכל הדיונים שקדמו להחלטה כל ההצעות שקראו לנסיגה מוחלטת מכל השטחים נדחו.
- הגירסה האנגלית היא זו שצורפה למסגרת השלום בין ישראל למצרים. זאת ועוד, הוסכם בין מצרים וישראל שהמעמד הסופי של השטחים (הגדה ורצועת עזה) יקבע במו"מ. מסקנה: גם לדעת מצרים החלטה 242 לא התכוונה לחזרה לגבולות 49.
הפליטים
מי נחשב פליט?
יש את ההגדרה המקובלת במשפט הבינלאומי על פי אמנה משנת 1951 ויש את ההגדרה המקובלת על אונר"א (ססו"ת - סוכנות האו"ם לסיוע ותעסוקה לפליטי ארץ ישראל).
לפי האמנה: ההגדרה כוללת רק את הפליטים עצמם לא את צאצאיהם או מי שרכש אזרחות בארץ אחרת.
לפי ססו"ת: ההגדרה כוללת את הפליט הארץ ישראלי וכוללת את צאצאיו לדורותיהם, גם אם הוא או הם בעלי אזרחות במדינה אחרת.
בד"כ זכות שיבה היא עבור אזרחי המדינה או תושביה הקבועים, וגם הן ניתנות לשלילה או להגבלה בתנאי שאינם שרירותית. (סעיף 12-4 באמנה: "לא תשלל באורח שרירותי מאיש הזכות להכנס לארצו הוא".)
החלטת העצרת 194 III התקבלה בעקבות דו"ח ברנדוט (המתווך מטעם האו"ם) וקבעה הקמת ועדת פיוס לארץ ישראל.
הסעיף עליו מסתמכים הערבים בעיקר הוא סעיף 11:
11. Resolves that the refugees wishing to return to their homes and live at peace with their neighbours should be permitted to do so at the earliest practicable date, and that compensation should be paid for the property of those choosing not to return and for loss of or damage to property which, under principles of international law or in equity, should be made good by the Governments or authorities responsible
הפליטים המבקשים לחזור לבתיהם ולחיות בשלום עם שכניהם, מן הראוי שיורשו לעשות זאת בתאריך המעשי המוקדם, ושמן הראוי שישולמו עבור רכוש לאלה הבוחרים שלא לחזור.ושוב, ליתר בטחון:
לא מדובר על 'זכות' אלא שמן הראוי להתיר להם לחזור.
יש בה גם שני תנאים: שהפליטים רוצים לחזור, ו- שהם רוצים לחיות בשלום עם שכניהם (קרי הישראלים היהודים)
לטענת הערבים בהחלטה 242 המועצה מתייחסת לסעיף זה כאשר היא ממליצה על "הצורך להשיג פתרון צודק לבעיית הפליטים"
- לא נאמר בשום מקום בהחלטה מהו בעיניה פתרון צודק.
- אין שום הפנייה להחלטות אחרות.
- ההחלטה מדברת על בעית הפליטים לא מגבילה אותה לבעיית הפליטים הערבים.
הניתוח דלעיל הראה שאין בסיס לטענות של הערבים ושל מדינות אירופה כי החלטה 242 קוראת לישראל לסגת מכל השטחים שנכבשו בשנת1967 . ההסתמכות על פסקה אחת במבוא. תוך התעלמות מיתר סעיפי ההחלטה מסלפת את תוכן ההחלטה ומטעה את כל מי שאיננו טורח לבדוק את הנוסח המלא המסמך.
של הנוסח ברור ואיננו דו-משמעי, והוא מדבר על "נסיגת כוחות מזוינים של ישראל משטחים שנכבשו", ולא על נסיגה של הכוחות הישראלים מכל השטחים. גם ההוראה בדבר קביעת "גבולות בטוחים ומוכרים" מרמזת שיש לקבוע גבולות חדשים בהסכמה.
אין שמץ שלזכר להכרה בזכות שיבה לפליטים הפלסטינים, אלא מדובר על הצורך להגיע ל"פתרון צודק".
נראה שיש משפטנים ופוליטיקאים שאינם מכבדים את עיקרון החובה להיות נאמן למקור...
המסמך המקורי
אין תגובות:
הוסף רשומת תגובה